为深入贯彻落实《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，进一步提高财政资金使用效益和政策实施效果，按照《中共陕西省委陕西省人民政府关于全面实施预算绩效管理的实施意见》和《陕西省财政项目支出绩效评价管理办法》（陕财办绩〔2020〕9号）规定，2021年4月至7月，陕西省财政厅组织对太白至凤县高速公路专项债券项开展了绩效评价。

一、基本情况

为贯彻落实省高速公路网规划调整完善总目标，加快陕西省高速公路建设，2016年8月，陕西省交通运输厅（以下简称“交通运输厅”）与宝鸡市人民政府（以下简称“宝鸡市政府”）签订《省级高速公路太凤线太白至凤县（陕甘界）公路共建协议》，确定由陕西省高速公路建设集团公司（以下简称“高速集团”）作为项目法人，负责省高速公路网规划线路之一——太凤线太白至凤县（陕甘界）公路（以下简称“太凤项目”或“本项目”）的建设及运营工作，由宝鸡市政府负责征地拆迁安置和建设环节保障工作，并承担征地拆迁及搬迁安置费用。

太凤项目建设里程85.641公里，路线起点位于太白县西侧咀头镇阳坡湾处，设连接线与G244及姜眉公路太白过境段相接；路线终点位于杨店，与甘肃省规划的十天高速两当连接线相接。项目可研批复总投资86.8亿元。

该项目申请专项债券总金额为65.1亿元。2018-2020年，累计发行专项债券58亿元；截至2020年12月31日，已使用债券资金50.5亿元，结余7.5亿元待使用。

目前，该项目已按照绩效目标建设内容完成，并于2020年10月28日起正式通车运营。

二、综合评价结论

太凤项目已按期投入运营。主管部门及实施单位在项目产出、效果、管理等方面完成情况均较好。

经评价，太凤项目综合评价得分88.5分，综合评价结果等级为“良”。

太白至凤县高速公路专项债券项目指标评分表

三、绩效评价指标分析

（一）项目决策情况。

1.项目立项指标分析
    立项依据充分性。本项目依据《陕西省高速公路网规划》设立，根据陕西省经济社会发展、产业布局及城镇发展规划，在原省网规划布局的基础上，建设形成由2条环形线、6条以西安为中心的辐射线、3条南北纵向线、7条东西横向线和18条联络当线组成的高速公路网。本项目即为规划的18条联络线之一。项目立项符合陕西省发展规划，立项依据充分。
    立项程序规范性。根据国家关于公路建设项目要求，本项目已通过用地预审、规划选址等规划、立项批复，并开展了项目可行性研究、能评、稳评及文物调查等各项前期工作，因该项目穿越凤县国家级鱼类种质资源保护区及调整凤县一级水源等因素，2018年12月完成环评批复。

专项债券手续合规性方面，项目根据《财政部关于印发<地方政府专项债券发行管理暂行办法>的通知》(财库[2015]83号)等有关规定，经陕西省人民政府同意，发行2018年陕西省省级收费公路专项债券。专项债“一案两书”按规定编制并得到相关机构批复。

2.绩效目标指标分析
    绩效目标合理性。根据该项目专项债券收益与自求平衡实施方案，项目建设内容为建设全长85.641公里的太白至凤县高速公路，计划工期4年，预计2021年初建成通车。预计项目通车后20年运营期内,通行费收入合计1,921,979万元，扣除运营成本114,011万元后，可用于还款的资金为1,807,968万元。通过本项目的实施，提升陕西省与邻近省份的路网联通度，增强区域应急安全通道，强化陕西省交通枢纽省份建设。

该项目已于2020年10月28日建成通车，比预计时间提前。
    绩效指标明确性。根据专项债券实施方案中项目主要建设内容，项目主要产出指标为:全线拟建特大桥6244米/4座(全幅，下同)、大桥19385.5米/43座，中桥656米/10座,小桥22米/1座,桥梁全长26307.5 米，占路线总长的30.72%;拟建特长隧道13524米/3座(双洞，下同)、长隧道5539米2座、中隧道2249米/3座、短隧道605米/2座;隧道总长21917米，占路线总长的25.59%;全线拟设平木、田坝(枢纽)、河口、凤县4处互通立交;立交连接线2.32公里;全线设主线收费站2处，匝道收费站3处，服务区1处，停车区1处，管理分中心1处，养护工区2处。
    主要效果指标为:项目通车后20年运营期内，通行费收入合计1,921,979万元，扣除运营成本114,011 万元后，可用于还款的资金为1.807,968万元。

项目绩效指标细化，指标数值清晰、可衡量，能够与项目目标任务数量相对应。

3.资金投入指标分析
    项目投资预算编制科学性。2016年，由陕西省发展和改革委员会主持，召开了太白至凤县(陕甘界)公路工程可行性研究报告评审会。根据陕西省发展和改革委员会关于《太白至凤县高速公路工程可行性研究报告》的批复(陕发改基础[2017]1272号)，确定该项目总投资为86.8亿元。项目投资额编制经过科学论证且编制标准明确。
    资金分配合理性。该项目工可批复估算总投资86.8亿元，其中项目资本金21.7亿元(约占项目总投资的25%，其余申请地方政府专项债券65.1亿元(约占项目总投资的75%)。初步设计批复概算总投资93.3亿元，较工可批复总投资增加了6.5亿元，增加投资部分由项目法人自有资金解决。项目资本金设定符合《国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知)中中关于“铁路、公路、城市轨道交通、化肥(钾肥除外)项目最低资本金比例为25%”之要求。
   该项目计划分四年发行专项债券进行融资，2018-2020 年分别发行专项债券16亿元、26.5 亿元15.5亿元，合计发行58亿元，剩全7.5亿元计划于2021年发行。

项目资本金、专项债券资金分配与项目实际需求相适应，符合国家有关规定，专项债券发行符合项目建设计划。

   （二）项目过程情况。

1.资金管理指标分析

资金到位率。项目资本金部分，根据本项目专项债实施方案，计划到位资本金21.7亿元，陕西交通运输厅2018-2020年实际已安排至本项目资本金共22.46亿元，资本金22.46亿元已足额拨付至高速集团。分年度安排资金情况如表3-2所示。

2019-2020年项目资本金安排情况

专项债券资金部分，2018-2020年已按照发行计划分别发行专项债券16亿元、26.5亿元15.5亿元，合计发行58亿元，剩余7.5亿元计划于2021年发行。

项目资本金、专项债券均足额到位，资金到位率100%。

预算执行率。专项债券资金按照申请制拨付，截至2020年12月31日申请债券资金58亿元，资金支付进度正常。

资金使用合规性。根据陕西省财政厅、陕西省交通运输厅、陕西省高速公路建设集团公司、招商银行股份有限公司西安分行签订的《2018年陕西省省级收费公路专项债券转贷协议》的四方协议，专项债券资金支付时，项目单位填写《陕西省省级高速公路专项债券募集资金支付申请表》，经省交通厅审核、省财政厅审核、招商银行西安分行方可进行支付。专项债券资金使用过程中，项目实施单位严格按照监管协议要求执行，未出现债券资金使用超出监管协议规定，债券资金使用合规。

2.组织实施指标分析 

管理制度健全性。2018-2020年，陕西省财政厅、陕西省交通运输厅签订《陕西省省级收费公路专项债券募集资金转贷协议》；陕西省财政厅、陕西省交通运输厅、陕西省高速公路建设集团公司、招商银行股份有限公司西安分行签订《陕西省省级收费公路专项债券募集资金监管协议》；太凤高速公路建设管理处印发了《财务管理办法》等多项财务制度，规范工程款项的支付；本项目采购参照《陕西省公路工程建设项目招投标管理办法》执行；项目实际建设中的各项管理参照高速集团相关制度执行；太凤高速公路建设管理处单独制定了多项内部控制制度、建设管理制度、安全生产制度等。业务管理制度较为完善。

制度执行有效性。高速集团严格按照协议要求设立资金专户，遵守专户管理、专款专用原则，专项债券资金只用于对应项目建设、工程款及项目有关的资本性支出，根据建设项目资金需求按月拨付建设项目管理单位使用，未发生超出使用范围规定的支出情况。

按照陕西省招投标管理办法，项目采购采用公开招标方式，采购结果经济。

项目建设按照安全生产管理办法，开展组织、协调、施工等工作。项目工程变更严格按照要求执行，工程变更内容与目标建设内容相一致，工程量变更与实际建设需求相匹配。项目建设期间，未发生重大安全事故，不存在未达到安全文明施工要求的事件。

项目资料档案管理规范、有效，资料完整。

项目采购、建设、档案管理等方面制度执行有效。

   （三）项目产出情况

    1.产出数量指标分析 

桥隧工程完成率。 

根据《陕西省交通运输厅关于太白至凤县高速公路施工图设计的批复》(陕交函〔2017〕1349号)的建设内容，完成桥梁和隧道主要目标内容的建设。

施工图设计批复中明确的建设内容包括：全线共设桥梁22881.9米／56座（全幅，下同），占路线总长的26.7%,其中特大桥7619.3米／3座，大桥14472.4米／39座，中桥790.2米／14座。涵洞51道；全线设隧道21435.5米／14座（双洞，下同），占路线总长的25.0%.其中特长隧道12490米／3座，长隧道5071米／2座，中隧道2634米／4座，短隧道1240.5米／5座。 项目交工验收时，桥隧工程完成情况为：桥梁23153米(双幅)/58座，其中特大桥7631米(双幅)/3座，大桥14607米(双幅)/40座，中桥915米(双幅)/15座，通道涵洞141道；隧道42931米(单洞)/13座，其中特长隧道20340米/3座，长隧道10157米/2座，中隧道6012米/4座，短隧道1782米/4座。项目实际建设过程中，涉及的工程量变更，已按照工程量变更管理办法执行。

房建工程完成率。该项目房建工程目标建设内容为：全线设主线收费站2处，匝道收费站3处，服务区1处，停车区1处，管理分中心1处，养护工区2处。项目交工验收时，上述建设内容已全部按计划完成，房建工程完成总工程量100%。

    2.产出质量指标分析 

竣工验收合格率。本项目进行了交工验收，暂未进行竣工验收，根据《公路工程竣（交）工验收办法》，根据交工验收报告，该项目路基桥隧、路面、交通工程工程质量质量合格。本项目的历次质量监督检查结果，项目建设工程质量整体处于良好、可控状态，不存在未整改问题。

    3.产出时效指标分析 

项目通车及时性。该项目预计2021年初建成通车，按照预期建设内容，实际已于2020年10月底建设完成并投入运营，项目完成及时。  

    4.产出成本指标分析

成本控制。根据陕西省发展和改革委员会关于《太白至凤县高速公路工程可行性研究报告》的批复（陕发改基础〔2017〕1272号），项目可研批复总投资86.8亿元，可研批复总投资里已包含土地征用及拆迁补偿费，该部分费用由宝鸡市政府负责筹措。陕西省发展和改革委员会关于《太白至凤县高速公路初步设计》的批复（陕发改基础〔2017〕1494号）确定，本项目工程概算总投资为93.3亿元。可研批复总投与初设批复总投中均包含土地征用及拆迁补偿费，项目初设批复总投资较工可批复总投资86.8亿元增加6.5亿元，主要原因在于材料单价上涨及其他费用的增加。

依据财务核算数与概算总投资相比，实施阶段的预计费用均未超过批复的概算，项目建设成本未超过计划成本。

（四）项目效益情况

1.社会效益指标分析

提升路网连通度。建设该公路提升了陕西省与邻近省份的路网联通度，为甘肃和陕西省两省省界居民出行提供了便捷；同时也增强了区域应急安全通道，进一步强化了陕西省交通枢纽省份的作用。

带动行业及沿线就业提升。项目在建设期内提供施工岗位，运营期配置大量的收费、服务及管理人员。按照当前我国公路建设投资对就业的平均带动情况，每亿元投资可为公路建设行业创造2000个就业岗位，此外，还可直接或间接增加其他部门就业岗位4860个。据此估算，本项目可为社会提供约64万个就业岗位。

    2.经济效益指标分析 

    带动沿线经济产出提升。本项目穿越宝鸡市太白县、凤县，促进了沿线区域经济增长。本项目建设需要大量的石料、砂石等建筑材料投入，材料基本来源于项目沿线的料场，根据对项目工程量的估算，该项目约需700万立方米的砂石材料，直接经济价值为4.85亿元，可直接增加沿线收入。

    3.可持续影响指标分析

项目运营可持续影响。建设该公路对提升我省与邻近省份的路网联通度，增强区域应急安全通道，强化陕西省交通枢纽省份建设具有十分重要的作用。项目建设按照初设批复的技术标准要求，主线采用双向四车道高速公路技术标准，设计速度80公里/小时，整体式路基宽度25.5米，分离式路基宽度12.75米。桥涵设计荷载公路-Ⅰ级，设计洪水频率1/100(特大桥1/300)，其余技术指标遵照《公路工程技术标准》(JTGB01-2014)执行，满足道路安全及省际公路接线标准要求。

3.满意度指标分析 

项目主管部门满意度。根据主管部门满意度调查问卷统计结果，主管部门认为该项目在建设期间，能够按计划推进项目建设并使用专项债券资金，综合满意度为90分，满意度较高。

服务对象满意度。根据社会公众满意度调查问卷统计结果，公众对本项目的综合满意度为93.52%，满意度较高。此外，公众还对加速建成眉太高速，发挥公路网整体效益；加强沿线排水设施建设与后期运营维护管理等方面较为关注。

四、主要经验及做法

   （一）工程资料全面推行电子化

工程资料电子档案采用备案的电子签名、电子签章，资料管理人员使用配置的Ukey可以实现资料的录入、评定及分类归档，显著提高了内业资料制作及归档效率，较以往纸质版档案具有便捷、环保的优势。

   （二）全面贯彻绿色公路理念

该项目在设计、施工及考核等方面贯彻绿色公路理念，通过全面优化设计、加强现场施工管控、开展绿色施工考核等工作，已被列入陕西省绿色示范工程。项目坚持生态选线，充分利用走廊带资源，全方位保护敏感水环境。严格落实扬尘防治工作，加强各类环保设备投入，有效减少环境污染，降低碳排放。制定《太凤高速公路绿色施工考核实施细则》，每月常态化对各单位绿色施工水平开展一次专项考核，通过考核评分、奖优罚劣，全面提高了绿色施工水平，切实降低了施工污染。

五、存在的问题及建议

（一）存在的问题

1.项目前期执行程序合规性存在不足。该项目可行性研究报告批复时间为2017年9月8日，因该项目穿越凤县国家级鱼类种质资源保护区及调整凤县一级水源等因素，2018年12月完成环评批复，汉坪批复取得相对滞后。项目实施单位在未获环评审查批复的情况下先行开工建设，受到环保部门的处罚。项目立项程序审批以及开工建设程序不规范。

2.加快工程决算审计，确定实际投资额。本项目可研批复金额86.8亿元，目前已投入资金占总投资比重约为83.59%，但因该项目暂未进行工程决算及财务决算工作，剩余款项尚未支付。根据陕西省发展和改革委员会关于《太白至凤县高速公路初步设计》的批复，（陕发改基础〔2017〕1494号），核定该工程概算总投资为93.3亿元。因项目暂未开展工程决算审计工作，实际投资额无法确定，目前落实资金较出设计概算总投资存在一定差距。

（二）有关建议

1.加强项目管理。加强对拟发债项目的评估，强化对施工单位的管理，督促其合法合规施工，切实保障项目质量。

    2.加快工程决算，控制项目投资成本。加快开展项目工程竣工决算及财务决算，确定该项目实际投资，控制项目投资成本。

    3.统筹调配各项目收益、充分挖掘项目收益点，稳定项目运营收益。挖掘现有设施的经济效益，增加或丰富休息站等运营形式，增加项目收入。通过统筹调配各项目收益、提高运营收入，保障对应的政府性基金收入保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。

附件：太白至凤县高速公路专项债券项目绩效评价指标体

系打分表

太白至凤县高速公路专项债券项目绩效评价指标体系打分表